为进一步贯彻落实省委省政府深化投融资体制改革和高水平交通强省建设决策部署，进一步加强交通基础设施投融资改革，根据《中共浙江省委 浙江省人民政府关于深化投融资改革的实施意见》（浙委发〔2016〕33号）和《中共浙江省委 浙江省人民政府关于深入贯彻<交通强国建设纲要>建设高水平交通强省的实施意见》（浙委发〔2020〕9号），省发展改革委等部门起草了《浙江省深化交通基础设施投融资改革的若干意见（征求意见稿）》。现象社会公开征求意见，欢迎各界人士积极献言献策。

此次公开征求意见时间为2020年6月24日至7月3日，欢迎各界人士通过信函、传真等方式提出意见。信函请寄至：杭州市省府路8号省发展改革委基础设施处，邮编310025。传真请发0571-87052746.

浙江省深化交通基础设施投融资改革的若干意见（征求意见稿）

为贯彻落实《中共浙江省委浙江省人民政府关于深入贯彻<交通强国建设纲要>建设高水平交通强省的实施意见》，进一步深化铁路、高速公路、通用机场等重点领域基础设施投融资改革，完善可持续发展机制，结合我省实际，提出以下意见。

一、总体要求

（一）总体思路。坚决贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，对标对表建设“重要窗口”的新目标新定位，坚持系统化思维和全周期视角，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，充分调动省和地方两个积极性，探索形成财务可行、资金可融、风险可控的交通施投融资新模式新路径，增强各级交通投融资主体可持续发展能力，贡献交通投融资改革浙江方案，为高质量推进大通道建设、全面开启高水平交通强省建设新征程提供有力支撑。

（二）改革目标

构建完善“分类分级、责权清晰、主体多元、渠道多样”交通投融资格局，在强化规划引领、明确省市县责任分担、鼓励社会资本参与、畅通多元筹资、探索资源综合开发、优化项目管理、推动统一运营等方面取得系统性、实质性、突破性改革成效，有效支撑“十四五”全省交通基础设施高质量发展和“重要窗口”先行官打造。具体目标如下：

1. 健全完善责权清晰、协同推进的省市县共建机制。强化各级财政保障，合理确定省市县资本金出资、运营补亏分担比例，改变“一事一议”模式。发挥财政资金“四两拨千斤”作用，设立规模超千亿的交通强省发展基金，用好专项债、中央资金等政策支持，有效化解地方政府债务风险。

2. 健全完善稳健有力、持续发展的投融资主体运作机制。支持省属国有交通投融资主体全面深化改革创新，做强交通主业，做大关联产业，加快建成世界一流企业；有条件的设区市要推进辖区内交通国有资产优化重组，增强市、县交通投融资主体可持续发展能力。支持交通领域民营企业整合提升，创新发展，在交通强省建设中发挥更大作用。

3. 健全完善财政可承受、社会资本有动力的项目推进机制。探索新机制、新模式，以政策资源汇聚各类资本，将潜在资源转化为现实效益，激活社会资本活力，力争“十四五”时期通过PPP、REITs等模式吸引社会资本超过2000亿元。

4. 健全完善成本合理、运行高效的建设运营机制。创新完善项目建设管理机制，合理控制项目造价。鼓励通过市场化方式推进城际铁路、轨道交通、高速公路“一张网”运营，发挥路网规模效应，提升路网运行效率。

（三）基本原则

1. 坚持政府主导与社会参与相结合。政府主导的功能性项目要发挥各级国有交通投融资主体主力军作用，市场化运作的经营性项目要放开投融资市场，吸引社会资本参与。

2. 坚持依法依规和浙江创新相结合。充分发挥各地的主动性和创造性，依法依规探索分类分层的投融资新机制、新模式，打造投融资创新浙江样板。

3. 坚持盘活存量和创造增量相结合。创新融资工具，强化资本运作，盘活存量资产，多渠道筹集建设资金。鼓励探索“项目+资源”方式，以TOD导向开发，提升项目综合效益。

4. 坚持适度超前和量力而行相结合。按照适度超前、量力而行原则，合理安排建设时序，强化项目全程管理，确保实施按规划、融资有计划、偿债有来源、风险可管控。

二、改革举措

（一）强化规划引领

1. 规范规划编制。科学编制综合交通“十四五”发展规划（以下简称“十四五”规划）和中长期发展规划，同步编制投融资和环境保护专篇，加强与国土空间规划的衔接，落实空间布局要求。深化项目前期，“十四五”规划项目应达到预可研深度，明确资金来源和出资意向。在同一廊道、同一方向上，原则上要求既有铁路、高速公路实际流量达到设计饱和流量60%以上的，有关项目才能列入“十四五”规划。优先采用拓宽、扩容等低造价方式提升既有项目通行能力。

2. 做好规划控制。建立综合交通重大项目库，开展入库高速公路项目1:2000（初步设计深度）线位方案设计，固化功能和线位。落实地方政府线位保护职责，因保护不力增加的征迁费用由地方政府承担。探索高速公路项目在未明确投资人的情况下，由指定主体先行开展可研报告和初步设计等前期技术研究。

3. 严格规划实施。增强规划刚性约束，综合轻重缓急、财政承受能力等因素，合理安排建设时序，严格基本建设程序，加快项目推进，按期建成投运。建立后评价问责机制，制订后评价办法，由省级主管部门适时开展后评价，对进入流量稳定阶段、实际流量偏差20%以上的项目设计咨询单位，给予公开通报。

（二）完善省市县责任分担

4. 实行高速公路分级负责制。新建高速公路实行分级负责，跨设区市且通道作用显著的主干线项目由省级主导，其余项目由地方主导，在“十四五”规划中明确高速公路项目管理层级。各级交通主管部门要落实专门机构，负责前期推进。

5. 省级主导高速公路实行分类管理。按政府还债、经营性、政府和社会资本合作（PPP）三种模式明确投融资责任，按照收支平衡原则确定资本金比例。政府还债模式下，省本级与市县资本金分担比例为6：4，省本级资本金通过省属国企上缴国有资本收益、专项债、省属国企自有资金等途径解决，省级财政给予资本金补助。政府和社会资本合作（PPP）模式下，除社会资本外，省本级与市县资本金分担比例为6：4，省本级资本金筹措方式参照政府还债模式。经营性模式下，鼓励社会资本通过市场化方式投资建设。无法通过招标形式引入投资人的，由省交通集团作为实施主体推进项目，省本级与市县资本金分担比例为6：4，省本级资本金由省交通集团筹措，按政府还债项目考核。

6. 明晰铁路项目出资责任。省级财政和沿线市、县（市、区）财政共同出资建设。市、县（市、区）之间按照境内投资比例分担资本金。省本级与加快发展县（市、区）资本金分担比例为6:4，省本级与宁波各县（市、区）资本金分担比例为2:8，省本级与其他县（市、区）资本金分担比例为3:7，各设区市政府负责协调境内出资。都市圈城际铁路、市域铁路由相关市县（市、区）政府负责投资建设。

7. 明晰通用机场项目建设责任。制定通用机场发展指数排名办法，省财政厅5年安排总额2亿元的奖励资金，对纳入通用航空布局规划的建成项目给予差别化奖励。省财政厅牵头制定运营补助办法，对通航机场运营进行补助；航空应急救援与航空医疗救援补助纳入省应急管理厅和省卫生健康委部门预算，对省内三甲医院建设停机坪给予适当补助。

（三）鼓励社会资本参与

8. 开放交通投融资市场。每年选择一批规模适度、经济可行的交通项目向社会公开推介，建立滚动推进的PPP项目库。新建项目优先采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）、设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）、建设-运营-移交+设计-施工总承包（BOT+EPC）等模式，存量项目优先采用转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等模式，营造机会平等投资环境。

9. 加强实施机构建设。按照分级管理原则，全面加强铁路、高速公路PPP项目实施机构建设。省政府授权省发展规划院组建省级主导铁路PPP项目实施机构，设立PPP项目发展中心。

10. 完善经营亏损弥补政策。鼓励各地为新建铁路、高速公路项目配置资源开发权，探索“交通+资源”、“交通+旅游”、“交通+物流”等联合开发。加快甬台温高速至沿海高速三门联络线“高速公路特许经营权+采矿权”市场化联合开发试点，为财力受限的地方实施“项目+资源”探索创新路径。

高速公路亏损由各股东按照资本金出资比例承担补亏责任。政府投资模式下新建铁路的运营补亏和PPP模式下新建铁路的可行性缺口补贴以地方为主承担，市、县（市、区）之间按照境内投资比例分担，宁波自行承担，省级与加快发展县（市、区）分担比例为4：6，省级与其他县（市、区）分担比例为2：8，可行性补贴纳入财政预算。

（四）稳定多元筹资

11. 设立交通强省发展基金。由省交通集团发起设立千亿级、长周期、低成本的产业引导性质的交通强省发展基金，重点用于铁路项目资本金出资。采用母子基金架构，母基金规模在500亿元以上，作为省级财政资金及省级国企出资平台。子基金由母基金和市县财政资金、市县吸引的社会资金共同设立。母基金和子基金吸引社会资本500亿元以上。基金综合使用成本控制在3.5%左右。

12. 用好专项债政策支持。专项债要优先支持重大交通项目建设，“十四五”期间力争安排超1000亿元用于铁路、高速公路项目。用好专项债可作资本金政策，缓解出资压力。充分挖掘运营效益，用好“专项债+市场化融资”政策。经省政府同意后建立专项债项目库，对入库项目，在可研报告报批时，优化财评审查机制，拟申请专项债额度部分不再审查资金落实情况。

13. 推进存量资产证券化。争取更多铁路、收费公路等优质项目纳入国家不动产投资信托基金（REITs）试点，盘活权属清晰、收益稳定、回报良好和运营持续的存量资产，募集资金用于新的交通基础设施补短板项目，形成投资良性循环。鼓励省交通集团通过稀释股权和资产证券化等方式，降低经营性资产持股比例，释放投融资能力。

14. 强化间接融资支持。充分发挥国开行等政策性、开发性金融机构作用，提供中长期、低成本资金。探索对中短期存量债务进行融资再安排，拉长负债期限，降低融资成本。定期开展重点项目银项对接工作，建立多部门协同机制，加强银团行之间战略协作，为重大项目提供融资便利。

（五）优化土地综合开发

15. 推进铁路土地综合开发。各地要结合新一轮国土空间规划修编，编制铁路综合开发控制性详规。落实杭衢铁路土地综合开发试点政策，积极争取国家土地综合开发专项用地指标。耕地占补平衡指标原则上由当地政府自行解决，确有困难的，不足部分可申请使用国家统筹和省统筹耕地占补平衡指标。

16. 创新高速公路用地政策。对符合国土空间规划的高速公路附属经营设施，支持由划拨用地依法转为出让用地，支持依法盘活高速公路沿线闲散土地资源。对改变为新产业新业态用地的，可收回后采取先租后让、租让结合等方式供应。创新解决高速公路服务区拓展用地问题。

（六）优化建设管理

17. 强化前期规模管控。从规划和勘察设计入手，实行全过程造价管控，强化工程技术经济比较，优化建设方案，合理确定标准和规模，严控结构物数量、枢纽规模。高速公路项目要严格执行我省造价控制相关规定，严控互通间距、互通连接线规模。铁路项目要合理控制场站和站房规模，配套外部电源工程由省电力公司单独报批、出资建设，建设成本纳入省级电网输配电成本。

18. 强化征迁标准管控。按照铁路公路有关标准规范和省市县共建原则，项目单位会同沿线政府核实征拆数量、补偿标准，实行征拆地方负责、费用包干制度。征地拆迁补偿标准按照各地通用标准执行。道路、电力、管线等建筑物、构筑物原则上原拆原建，超标准迁改费用由县（市、区）承担，计入项目概算。使用跨省域统筹指标的，项目单位按规定缴纳耕地开垦费；其余项目，项目单位承担的补充耕地指标调剂价、补充标准农田指标调剂价不得超过我省补充耕地指标标准农田指标调剂和省统筹补充耕地政策规定的上限，超出部分由县（市、区）政府承担，计入项目概算。

19. 强化地材价格管控。省级统筹资源禀赋、经济运输半径、区域供需平衡等因素，积极有序投放砂石采矿权，优化场址布局。大力推广机制砂，逐步提升机制砂石等替代砂源利用比例。合理开发利用河道砂石资源，加大河道航道疏浚砂利用。规范“工程采矿”管理，实行差别化管理，简化工程采矿涉矿审批。

20. 强化招标环节造价管控。要合理编制招标控制价，合理设置工程变更、价格调整等影响造价的合同条款，严格工程结算和决算。推行重大项目跟踪审计，重点对征地拆迁、设计变更等关键环节进行审计，堵塞管理漏洞。稳步推进施工总承包（EPC)、全过程工程咨询等新型建设管理模式。

（七）创新运营管理

21. 推动区域铁路自主运营。编制自主运营、路网完整、配套齐全的铁路运输网，以区域铁路公司整合为契机，实现我省铁路自主运营管理。鼓励城际铁路、城市轨道交通运营单位开展集约化、规模化经营，支持通过市场化方式推进全省城际铁路、轨道交通统一运营。

22. 推动高速公路统一运营。按照合作共赢、互利自愿的原则，鼓励地方主导建设的高速公路通过市场化方式，实现“统一指挥调度、统一设施养护、统一服务规范、统一信息管理”，提升服务品质和效率。

23. 推动路网资源高效利用。推动省高速公路收费结算中心和ETC用户服务中心进行公司化改制、市场化运作，不以营利为目的。研究高速公路差异化收费政策，探索实施分车型、分路段、分时段的差异化、动态化收费，在不提高整体收费标准的情况下，提升路网资源利用率。

24. 探索政府收费高速公路统借统还。整合省交通集团现有存量政府收费高速公路资产，探索省级高速公路统借统还模式，增强承担综合交通投融资建设任务的能力。

三、工作要求

（一）完善工作体系。省交通强省建设领导小组要加强对交通基础设施投融资改革的组织领导，研究投融资改革重大问题。省发展改革委加强综合协调和督促落实，牵头推进改革创新试点，省财政厅、省自然资源厅、省交通运输厅、省国资委、省地方金融监管局等部门要强化协同，抓好投融资专项改革，形成政策叠加效应，释放改革红利。各市、县（市、区）结合实际，大胆探索，落实改革举措，创新投融资模式，以更大力度推进交通基础设施投融资创新。

（二）完善政策体系。省级有关单位要强化顶层设计，制定出台和实施土地综合开发收益分配、经营亏损弥补、项目后评价等相关配套政策，加快形成具有浙江特色、两个作用得到有效发挥、两个积极性得到充分调动的综合交通投融资政策环境。

（三）完善考核体系。将各地交通基础设施投融资创新情况纳入年度全省大通道建设行动计划督查激励，对创新力度大、成效好的地方，优先推荐全省大通道建设行动激励对象，落实激励政策。