市政公共资源有偿使用与存量资产盘活

客户问题

1. 资源底数不清，难以形成可决策、可交易的项目清单

市政公共资源分散在不同部门和单位，财务账、资产账、实物账与运营台账口径不一，部分资源未入账、未确权或缺少完整建设及运营资料；资产与资源、公益功能与经营功能、所有权与管理权之间界面模糊，导致“有什么、在哪里、谁管理、谁使用、能否盘活、价值多少”无法准确回答。

2. 盘活对象与法律边界识别不足

部分项目将公共资源有偿使用、国有资产出租处置、特许经营、政府采购、土地使用权配置等不同制度混同，未能根据资源属性、权属状态、收费性质和公共服务责任选择正确路径。对资源是否具有相对稀缺性、是否主要由部分社会公众使用、是否允许收费或经营、是否需要履行规划及行业审批等缺少系统论证，容易出现适用依据不足或交易边界不清。

3. 收益基础薄弱，价值评估与交易条件脱节

既有收入数据不完整，需求预测、收费标准、经营成本和改造投入缺少支撑；仅以账面价值或未来收入总额确定交易底价，未充分考虑公共服务约束、经营期限、必要投入、税费、运营风险及合理回报。部分项目单体规模小、收益单一，缺少资源组合和业态导入，难以形成市场吸引力。

4. 实施程序不完整，部门协同和公开交易难度较大

项目往往同时涉及发展改革、财政、国资、自然资源、住建、城管、交通、人防、园林、审计及行业主管部门。授权主体、实施主体、资产管理单位和运营主体职责不清，方案论证、价值评估、决策审批、公众意见、公开交易、合同签订及收入收缴之间衔接不足，影响实施效率和合规性。

5. 重交易、轻运营，全周期监管机制缺失

交易完成后，对服务标准、公益保障、价格调整、设施维护、改造投资、绩效考核、信息报送、收益归集、违约处置和期满移交缺少可执行安排。若将融资额度或一次性回收资金作为唯一目标，可能形成经营期过长、现金流透支、服务质量下降、国有权益受损或新增隐性债务等风险。

方案方法

一、建立“资源—资产—项目”三级台账

以财政部关于市政公共资源有偿使用收入和市政基础设施资产管理的制度要求为基础，统一清查口径和数据标准，对资源名称、坐落位置、数量规模、形成方式、权属依据、管理单位、使用状态、收费依据、收入成本、合同关系、债权债务、改造需求及限制条件进行穿透式梳理。通过实物核查、资料核验、访谈调研和数据交叉验证，形成资源总台账、问题台账和盘活项目储备库。

二、构建“合规性×收益性×实施性×公共性”筛选模型

对拟盘活资源开展四维评价：一是核验权属、用途、收费和授权依据，判断能否依法配置使用权或经营权益；二是测算需求、收入、成本、投资和合理回报，判断现金流可持续性；三是评估资料完整度、审批难度、交易条件和市场竞争程度，判断近期落地能力；四是识别基本公共服务、价格承受能力、安全运行和普惠要求，明确不可转移的政府监管责任。根据评价结果将项目划分为“近期实施、整改后实施、培育提升、暂不盘活”四类，避免为盘活而盘活。

三、实行“一类资源一套规则、一个项目一个方案”

根据资源法律属性和盘活目标，选择与项目相匹配的实施工具。对具备有偿使用条件的市政公共资源，依法设计一定期限内的使用权或经营权益配置；对权属清晰的经营性国有资产，可结合授权体系采用租赁、委托运营、产权规范交易或专业化整合；对闲置低效设施，可先完善手续、实施改造升级和业态重塑；对现金流稳定且符合条件的成熟基础设施，可进一步研究资产证券化或基础设施REITs等资本化路径。涉及特许经营、政府采购、国有资产交易、土地及规划管理的，分别适用相应制度，不以“有偿使用”替代法定程序。

四、开展资产组合与价值提升设计

围绕“使用者付费和市场化经营收入能够覆盖必要成本、投资及合理回报”的原则，对同类分散资源实施规模化整合，对收益较弱但具有协同关系的资源进行合理组合，并通过数字化运营、空间复合利用、节能改造、服务场景升级和专业运营降本增效提升价值。组合设计坚持权属清晰、关联合理、风险可隔离，不以优质资产不当补贴无收益项目，不虚增收入，不将财政承诺作为项目收益来源。

五、形成可评估、可竞争、可履约的交易结构

以尽职调查和财务测算为基础，明确盘活范围、经营期限、权利清单、禁止事项、存量债务、必要投资、价格与调价机制、有偿使用费或交易价款、支付安排、履约担保、公共服务标准、绩效考核、收益归集、风险分担、违约退出和期满移交。依法履行财务审计、资产评估或价值评估、核准备案、集体决策及政府审批程序，并通过公共资源交易平台、产权交易机构或其他法定公开渠道选择运营主体，保证信息披露充分、交易规则公平、价格形成透明。

六、设置财政、债务和融资合规防火墙

市政公共资源有偿使用收入按照政府非税收入和预算管理要求收缴、入库和使用，不得坐收坐支、体外循环或由运营主体截留；

项目原则上以使用者付费和市场化经营收入为基础，不设置政府回购、保底收益、明股实债、违规担保或其他形成地方政府隐性债务的安排；

融资规模由金融机构基于项目现金流、合同权利和风险独立审查，不预设固定融资比例，不将融资能否实现作为政府兜底事项；

经营权、收益权等能否融资及担保登记，应结合权利性质、合同约定和金融机构要求专项论证；融资期限不得超过剩余经营期限，并建立偿债覆盖、资金账户和重大事项监测机制；

盘活回收资金按照预算、国资和债务管理规定使用，优先支持项目必要支出、存量风险化解和符合要求的新项目建设，形成“盘活存量—回收资金—扩大有效投资”的良性循环。

七、建立全过程绩效监管与动态纠偏机制

建立政府主管部门、实施主体、资产管理单位和运营主体权责清单，将服务数量、服务质量、安全环保、设施完好率、价格执行、投诉处理、投资完成、经营绩效和信息公开纳入考核。通过运营数据平台、专项审计、年度评估、公众监督和中期评估开展动态监管；对绩效偏差设置限期整改、扣减收益、动用担保、临时接管、提前终止等分级措施，确保盘活不削弱公共服务、不损害国有权益。

八、提供“咨询统筹+专业协同+实施陪跑”服务

由项目负责人统筹政策、财务、投融资、交易与运营方案，协同法律、审计、评估、工程及行业技术机构，形成统一的数据底稿、边界条件和工作计划。咨询服务贯穿资源清查、方案编制、部门沟通、专家论证、决策报批、交易文件编制、市场测试、谈判签约和运营移交，减少多专业成果相互矛盾和项目落地断点。

实施路径

1. 项目启动与机制建立

   明确盘活目标、工作范围、牵头部门、实施主体及参与单位，建立跨部门协调机制、资料清单、决策路径和项目进度计划。

2. 资源清查与尽职调查

   归集资产财务、权属、规划建设、收费运营、合同债务及诉讼资料，开展现场核查和管理访谈，形成资源、资产、问题三类台账。

3. 合规诊断与权属完善

   识别资源性质、管理权限、收费依据和法定程序，提出确权登记、资料补正、用途调整、历史合同处置及债权债务安排建议。

4. 项目筛选与分类培育

   利用四维筛选模型评估合规性、收益性、实施性和公共性，形成近期实施、整改实施、培育提升和暂缓盘活的项目清单。

5. 市场测试与价值测算

   开展需求分析、同类项目调研和潜在运营方访谈，构建收入、成本、投资、税费和敏感性模型，为期限、底价及交易条件提供依据。

6. 盘活模式与实施方案设计

   比较有偿使用、租赁运营、委托运营、产权交易、改造提升及专业化整合等路径，明确授权关系、项目边界、交易结构、公共服务和风险分配。

7. 评估论证与决策报批

   衔接审计、资产评估或价值评估，组织专家论证和必要的公众意见征求，完成部门会签、集体决策及政府或有权机构审批。

8. 公开交易与协议签署

   编制交易公告、资格条件、评审办法和有偿使用或运营协议，通过法定公开渠道遴选运营主体，协助澄清答疑、竞争谈判和合同签署。

9. 交割移交与融资协同

   核对价款及有偿使用费缴纳、履约担保、资产资料和运营接口，协助运营主体与金融机构开展市场化融资对接，但不作融资承诺或政府增信安排。

10. 运营监管与后评价

    建立绩效指标、数据报送、财务监管、价格调整、设施维护、风险预警和退出移交机制，定期评估公共服务、经营效益和国有权益实现情况。

主要交付

• 市政公共资源清查工作方案及资料清单
• 权属完善、手续补正和历史遗留问题处置建议
• 市场测试、需求分析及潜在运营主体调研报告
• 项目财务测算及敏感性分析模型
• 资产评估或价值评估工作
• 市政公共资源有偿使用实施方案
• 专家论证、部门会签、公众意见及决策报批支持文件
• 公开交易文件、遴选规则及有偿使用或运营协议
• 项目交割移交方案、履约监管办法及绩效考核指标体系
• 运营风险监测、年度评估、中期评估及退出移交机制
• 项目融资对接材料及金融机构沟通支持文件