存量资产盘活，不只是融资

作者：肖光睿 北京明树数据科技有限公司创始人兼CEO

我们在帮助各地操盘存量资产盘活项目的时候，不少项目方一上来就问：能不能做REITs？能不能装进ABS？能不能以特许经营方式引入社会资本？

这个提问顺序通常反了。

存量资产盘活不是先挑一个热门工具，再把资产往里装；而是先查清资产、权利、用途、运营和债务，再决定是提效、运营、交易、重组，还是融资。

换句话说，盘活的本质，是重新安排资产的使用方式、经营责任、权利结构和资本关系，让低效资源回到更合适的使用者或运营者手中。融资只是其中一种结果，绝不是唯一答案。

根据我们近百个项目的实践经验，结合公开市场资料和持续项目跟踪，我们把存量资产盘活总结了“21类模式”和“四个阶段”。21类模式中，有的是内部管理动作，有的是运营安排，有的是产权或股权交易，有的是金融产品，还有的是增信与价值管理工具。而四个阶段，是为项目诊断设置的实务框架，并非法定分类，也不是每个项目都要走完的流程，实践中关键是找准资产当前所处的位置。

先说结论：盘活资产要把三件事想明白

第一，盘活不等于融资。尽管缺钱是当下普遍的痛点，但调剂共享、修旧利废、减少采购、提高出租率、专业化运营、退出非主业，都可能形成真实的盘活成效。如果资产尚未形成稳定经营，急着上融资结构，往往只是把问题往后推。

第二，资产类型决定规则边界。行政事业性国有资产、企业国有资产、公共基础设施、全民所有自然资源资产，适用的授权、评估、交易、收益管理和监督规则并不相同，不能用同一套模板处理。

第三，现金流必须经过验证。对于经营性资产和拟证券化资产，收费依据、合同关系、历史流水、账户归集、成本支出和持续运营能力，都要能够相互印证。账面估值可以辅助判断，却不能替代真实的还款或分派来源。

01

先看资产成熟度：四个阶段，不是四道必经程序

我们建议用“成熟度”观察存量资产，比直接按金融产品分类更接近实务。“成熟度”这个指标回答的是：这项资产当前最需要解决什么问题，以及下一步能够承受多复杂的交易结构。

第一阶段：先把资产用起来

这一阶段解决的是闲置、重复配置和低效使用。典型动作包括自用优化、修旧利废、调剂共享、公物仓、用途调整和公开出租。

对行政事业单位尤其如此：少买一批设备、少租一处办公场地、降低一笔维护支出，本身就是可以核验的盘活成果，没必要为了“资本化”而资本化。

第二阶段：把运营做实，把现金流做清

有些资产并不缺资源，缺的是运营能力；有些项目看上去有收入，合同、收费、回款和成本却对不上。这时应优先考虑委托运营、联营合作、合同能源管理、符合条件的特许经营等安排。

能否继续向融资端延伸，取决于现金流是否真实、合法、稳定、可归集、可审计。非经营性资产完成提效后可以继续持有，不必强行进入资本化阶段。

第三阶段：通过交易和重组重新配置资源

当原持有主体不再适合继续持有或运营，便需要研究资产转让、股权交易、兼并重组、作价出资、债务重组等路径。

这一阶段最容易被低估的并非成交价格，而是交易背后的债务、人员、税费、合同承继、治理安排和后续资本开支。价格谈妥只是起点，责任能否交割才决定项目能否落地。

第四阶段：融资、证券化与资本循环

抵质押融资、融资租赁、ABS、ABN、CMBS和基础设施REITs，都属于在合格底层资产之上搭建的融资或资本退出工具。

这些依赖清晰的权利关系和可持续的还款或分派来源，而不是依赖一个足够高的评估值。只有达到相应成熟度的经营性资产，才值得继续投入成本研究证券化。

实务提醒｜四个阶段之间没有统一的先后顺序。闲置设备通过调剂即可完成盘活；非主业资产可以直接依法处置；困境企业可能先做债务和治理重组；只有具备经营基础的基础设施，才有必要继续培育现金流并研究证券化退出。

02

21类盘活模式：分别解决什么问题

我们把 21类盘活模式按内部提效、专业运营、交易重组、融资证券化、增信与价值管理分成了五组，每一种模式都先回答“解决什么问题”，再提示适用场景和落地边界。

第一组｜内部管理与使用效率提升

01  自用优化与修旧利废

这是最容易被忽略、但最应该先做的一步。通过空间重排、设备维修、跨部门共用和采购替代，让仍有使用价值的房屋、车辆、设备、软件和办公空间继续发挥作用。

落地判断｜判断成效不能看有没有交易收入，而要看减少了多少新增采购和运维支出。前提是台账能够说明资产在哪里、由谁使用、状态如何、维护成本多少、还有多长剩余寿命。

参考案例｜黑龙江财政监管局曾对127把老旧办公椅集中翻新，并对使用超过6年的电子设备维修后继续使用，以小额维修投入替代新增采购。（来源：财政部公开信息）

02  调剂共享与公物仓

调剂共享的逻辑，是把一方的闲置变成另一方的使用。行政事业单位的通用设备、办公家具、科研仪器、车辆和临时机构资产，通常都具备先行筛查的价值。

落地判断｜这类项目的难点不在平台上线，而在资产清查、状态更新、需求匹配和调拨审批能否闭环，以及是否真正与预算和采购管理联动。跨层级、跨地区或涉及特殊资产时，仍要按相应权限执行。

参考案例｜泉州市通过公物仓调剂50台医疗设备，账面原值694.94万元，把一方闲置设备转到有现实需求的单位，直接减少重复购置。（来源：财政部公开信息）

03  用途调整与改造再利用

闲置房屋、老厂房、园区空间和场馆，往往不是“没有价值”，而是原有功能与当前需求错位。通过功能调整和必要改造，可以重新导入公共服务或市场需求。

落地判断｜改造方案必须先过规划用途、土地条件、消防、安全、环保和建设审批几道关。用途调整不是规避用途管制的捷径；前置手续不完整，后续招商、融资和退出都会留下障碍。

参考案例｜佛山创意产业园由旧厂区改造而来，改造前约8万平方米厂房空置率一度达到80%，后通过业态重塑转为文创园区，并入选国家发展改革委盘活存量资产典型案例。

04  出租出借与集中招租

对暂时没有调剂需求、但外部租赁市场较明确的房屋、场地和设备，保留产权并取得租金，通常比长期空置更合理。将分散房屋统一交由专业主体运营，可以统一发布招租信息、筛选承租人、签订合同、收取租金，并按统一标准开展日常巡检和维修养护。

落地判断｜实务上要盯住审批权限、评估或定价、公开招租、租金归集和欠费处置。明显不合理的租期、低价、免租或关联安排，既可能造成国有权益损失，也可能被认定为以租代售、规避处置程序。

参考案例｜南京市建康路一处国有房产出租项目吸引25家意向方，经过75轮竞价，以3116.43万元成交，增值率84%，体现了公开竞价对价格发现的作用。（来源：南京市公共资源交易中心）

第二组｜专业运营与收益培育

05  委托运营与管理输出

产权和基础权利关系不变，由专业机构负责招商、收费、维护、客户服务或日常管护，资产方支付管理费，或按约定分享增量收益。园区、商业物业、场馆、停车和文体旅项目较为常见。

落地判断｜合同不能只写一个笼统的“运营权”。经营授权、成本承担、收入归集、绩效指标、信息报送、重大维修和退出机制都要写清。公益性自然资源资产更应把保护、修复和管护绩效放在收入指标之前。

参考案例｜六安市将市区公园、元亨博物馆、文庙等经营权委托市文旅投公司统一运营，在保留公共开放功能的基础上明确可经营项目，形成“公益责任不变、经营资源整合、专业平台运营”的盘活路径。（来源：六安市财政局）

06  联营合作与收益分成

资产方提供合法可使用的资产或权益，合作方投入资金、技术、品牌和运营能力，适合老厂房、产业园、酒店、场馆、文体旅项目和生产设备等需要“资源+能力”组合的场景。

落地判断｜联营最怕权责失衡：资产方承担长期投入，合作方却掌握经营和关联交易。因此要把投入定价、治理机制、预算约束、收益分配、关联交易和退出安排放在同一张谈判桌上。涉及国有资产长期排他性经营、作价出资等事项的，不能借“合作”之名绕开评估和公开程序。

参考案例｜沈阳副食集团依托二、三级企业引入社会资本，组建18家合资公司；新组建的合资公司按照第三方评估价格租用集团闲置房产和场地，形成“股东+房东、分红+房租”的收益结构。该做法入选国家发展改革委“全面创新改革试验百佳案例”。（来源：国家发展改革委《全面创新改革试验百佳案例之九十六——“引民资+抓治理+重监管”混合所有制改革助推国有资本提质增效》）

07  特许经营：TOT与ROT

对符合特许经营领域和项目条件的基础设施、公用事业项目，可以依法选择特许经营者，在约定期限内投资建设、改造并运营，通过使用者付费等市场化经营收入取得合理回报。TOT侧重存量项目移交运营，ROT则包含改造责任。

落地判断｜这不是一般商业项目的招商标签，项目必须符合国家发展改革委PPP新机制要求：具有明确的使用者付费渠道，依法完成特许经营方案审核，通过公开竞争选择特许经营者，最大程度鼓励民营企业参与，并按规定纳入全国PPP项目信息系统，接受投资管理、运营评价和全过程信息披露。项目属性、收费依据、存量债务、资产交付、改造义务、绩效标准、价格调整和期满移交都要事先约定，固定回报、项目保底和新增地方政府隐性债务是红线。

参考案例｜浚县城乡供排水一体化项目（城区供水）已纳入全国PPP项目信息系统，采用TOT方式对存量城区供水资产实施特许经营，不涉及新建、改扩建。项目通过公开竞争引入特许经营者，2025年政府采购网已公布特许经营初步协议，表明项目已从方案入库推进至协议实施阶段。（来源：全国PPP项目信息系统、鹤壁市政府采购网）

08  合同能源管理

节能服务主体先行实施节能改造，再通过节能效益分享、能源费用托管或保证节能量等方式回收投资。此类模式下，公共建筑、园区、工业设备、照明和供热系统是常见应用场景。

落地判断｜这个模式最终要靠计量说话。基准期怎么选、基准能耗是否合理、节能量由谁核证、设备归谁、运维由谁承担、收益怎么结算，都要能够经受复核。没有连续计量和可信基线，收益分成就失去依据。

参考案例｜无锡市民中心于2018年启动能源费用托管，覆盖110个工作部门、35.98万平方米建筑面积。运行5年来，总能耗下降42.77%，累计节约能源费用1826.3万元，并入选国家机关事务管理局、国家发展改革委、财政部发布的公共机构能源费用托管典型案例。（来源：无锡市机关事务管理局、国家机关事务管理局）

09  公共资源有偿使用

PPP新机制实施后，特许经营被严格限定在具有明确使用者付费渠道的基础设施和公用事业固定资产投资项目。在这一监管背景下，公共场地、公共空间、停车泊位、广告设置权、公园配套服务设施等公共资源的有偿使用，成为近年地方盘活存量资源较多采用的方式。场地、设施、空间及其附属经营权益，在权利基础和公共服务边界清楚的前提下，可以依法配置使用或经营机会，将长期闲置、分散低效的公共资源转化为可持续的服务和收益。

落地判断｜项目首先要确认资源由谁持有、谁有权授权，随后明确资源目录、经营内容、配置期限、定价机制、公开程序、收益性质和预算或非税收入管理要求。不能用一个笼统的“整体经营权”，替代依法应当履行的国资交易、政府采购、特许经营或行业审批程序。

参考案例｜兰州市主城四区直管公房和公租房经营管理提质增效项目，在不改变房屋权属、住房保障功能、租金政策和政府监管责任的前提下，引入市场化运营主体，并通过统一房源台账、合同管理、租金收缴和维修服务等信息系统，重构运营管理流程，运营管理人员由391人优化至50人，预计每年节约人员成本约2700万元；项目形成财政非税收入18.19亿元，并预计每年新增相关税收约2170万元。（来源：中国财政《以财政科学管理赋能改革，以现代综合治理护航高质量发展》）

10  自然资源资产配置

2026年7月，中办、国办印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》，自然资源资产配置由单项资源处置进一步转向“摸清家底、健全产权、整体保护、高效配置、收益管理和监督考核”的全链条管理。土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等全民所有自然资源资产，应在统一调查监测、确权登记、国土空间规划、用途管制和生态保护修复的基础上，依法采取出让、租赁、作价出资、联营、承包经营等方式配置，并通过配置合同明确各方权利义务，实施全生命周期管理。

落地判断｜最新政策提出探索编制自然资源资产配置方案，区分公益性与经营性资产，划定储备片区和配置单元，统筹考虑资源储备、配置、价值实现和收益管理。但组合配置不是笼统“打包”：只有在特定国土空间内，同一主体确需整体使用多种自然资源资产时才可研究采用；各类资源的使用条件、开发要求、价格、收益和生态修复责任仍须分别识别。文旅、游船、广告等一般经营权，也不能因与自然资源项目组合就被认定为自然资源资产权利。

参考案例｜桃江县“桃花江竹海”项目将国有建设用地使用权、集体经营性建设用地使用权、林地经营权、林木所有权和使用权、竹林碳汇权益等五类权利组合供应，于2025年以7.89亿元成交。（来源：湖南省自然资源厅、湖南省林业局）

第三组｜资产交易、股权交易与重组

11  资产出售与产权转让

当资产不再承担核心功能、继续持有成本较高，且外部主体更有运营能力时，依法转移所有权或相关产权，可以回笼资金并退出低效、闲置或非主业资产。

落地判断｜交易价款只是账面上的第一行。税费、人员、债权债务、存量合同、瑕疵责任、历史欠费和后续投入，都会改变真实回收价值。涉及企业国有资产交易的，应完成决策、审计评估、权利核验并履行适用的公开交易程序。

参考案例｜2019年，中石化资产经营管理公司安庆分公司将港贮、液化气设施通过北京产权交易所公开挂牌，采用“资产转让网络竞价+资产拆除密封报价”的方式确定受让方。项目吸引10家意向方进行83轮报价，扣除拆除费用后的资产成交价格为3875.4万元，较625万元净评估值增值520%，并入选国家发展改革委盘活存量资产典型案例。（来源：国家发展改革委，发改办投资〔2022〕1023号）

12  股权转让与增资引战

当资产、资质、团队和合同难以拆分，以公司作为交易单元通常更有效。老股转让可以回收资金，增资则更适合引入产业资本、技术和管理能力。

落地判断｜股权交易承接的是一个完整企业，而不只是一组资产。表外负债、历史担保、关联交易、未决诉讼、控制权安排和持续资本开支，都可能显著影响估值。项目尽调应同时覆盖财务、法律、税务和业务。

参考案例｜徐工有限混改中，原股东实施54亿元股权转让，同时引入12家战略投资者和员工持股平台增资156.56亿元，把资本引入与治理优化同步推进。（来源：国务院国资委）

13  兼并重组与专业化整合

停车、园区、酒店、物业、能源和市政服务等同质资产分散在多个主体时，可以通过重组整合到专业平台，形成统一管理、规模运营和后续资本运作基础。

落地判断｜但“划到一个公司名下”不等于完成整合。治理、人员、合同、财务、业务系统和考核机制不统一，只会把分散低效变成集中低效。整合前应把协同收益与迁移成本放在同一模型里测算。

参考案例｜2025年，四川将川投集团与省能投集团以新设合并方式组建四川能源发展集团，成立时总资产超过3900亿元，推动解决省属能源企业布局分散、业务同质化等问题。（来源：国务院国资委、四川省国资委）

14  作价出资与合资运营

对适合长期合作、不宜简单卖断的资产或权益，可以在依法具备出资条件的前提下作价投入企业，以股权形式分享长期经营收益。

落地判断｜关键不是“评一个值”这么简单，而是先确认该项权利是否可转让、可出资，随后完成评估、决策、登记，并明确公司治理和退出机制。自然资源所有权、使用权或公共资源经营权能否出资，必须按具体权利类型逐项判断。

参考案例｜云南能投曲靖垃圾发电项目将原有机器设备作价3500万元投入新设项目公司并取得35%股权，其余资产租赁给项目公司使用，以“出资+租赁”方式引入专业方实施提标改造。（来源：国家发展改革委盘活存量资产典型案例）。

15  债务重组、债转股与破产重整

对杠杆较高、短期偿债困难，但仍有市场需求、资产价值或经营修复可能的企业和项目，可以通过展期降息、调整清偿安排、债转股或引入重整投资人改善资本结构和治理。

落地判断｜重组方案要建立在真实资产价值、偿债能力、债权顺位、担保结构和经营修复计划之上。如果底层需求已经消失、资产无法正常使用、现金流也没有恢复路径，单纯拉长期限并不会消除风险。

参考案例｜山东铁投集团引入战略投资者，并获得农银投资、中银投资合计16.14亿元市场化债转股资金，定向偿还济青高铁项目存量债务，在不改变基础设施运营功能的前提下优化资本结构。（来源：国家发展改革委盘活存量资产典型案例）。

第四组｜融资与证券化工具

16  抵押贷款及应收账款、收费权质押融资

权利清晰、具备稳定经营收入和还款能力的企业或项目，可以用依法可抵押或质押的资产、应收账款或收费权增信，取得银行等金融机构融资。

落地判断｜基础合同、收费依据、债权真实性、可转让性、历史回款、登记状态和账户控制必须逐项核验。抵质押物只是风险缓释措施，第一还款来源仍然是经营现金流；高估值不能弥补偿债能力不足。

参考案例｜湖南云阳建设工程有限公司将对茶陵县住房城乡建设部门的应收账款在中登网办理质押登记，获得2000万元流动资金贷款。（来源：湖南省地方金融管理局）

17  融资租赁与售后回租

企业将符合条件的设备等租赁物出售给租赁公司并继续使用，再以租金分期偿付融资成本。生产、能源、交通和园区设备较为常见。

落地判断｜租赁物必须真实存在、权属清晰、可识别、在持续使用中，并具有一定处置价值。真实性、购买价款、使用状态、抵押查封情况和租金覆盖能力缺一不可；虚构租赁物、重复融资和明显不合理估值都是高风险信号。

参考案例｜海西金融租赁以福建晋工机械有限公司现有生产线为租赁物，提供6600万元售后回租融资。企业在不影响生产线持续使用的情况下，将存量固定资产转化为流动资金，缓解技术研发和日常经营的资金周转压力。（来源：中共福建省委金融委员会办公室）

18  ABS、ABN与CMBS

租金、收费和应收账款等基础资产能够产生稳定、可预测的现金流时，可以通过专项计划、资产支持票据等载体发行证券或票据，盘活未来现金流。

落地判断｜项目准备的核心是基础资产筛选、法律关系核验、账户归集、风险隔离、增信安排和持续信息披露。数智化系统可以提高证据质量和持续监测能力，却无法修复虚假交易、无效权利或不可持续的还款来源。

参考案例｜百联资控以五处物业在特定期间产生的租金等现金流为支持，于2021年发行国内首单城市更新CMBS，储架规模50亿元、首期6.5亿元，评级AAA。（来源：上海市商务委员会、百联集团公开披露）

19  基础设施REITs

基础设施REITs于2020年启动试点。经过首发、扩募和资产类型逐步扩围，国家发展改革委于2024年印发发改投资〔2024〕1014号文，推动项目由试点申报转入常态化发行；2025年版行业范围清单又作了动态调整。所谓“常态化”，是申报规则、推荐程序和首发扩募机制更加稳定，收益与估值更多交由市场判断，并不意味着降低合规、运营和现金流门槛。其核心仍是以成熟资产回收资本，形成“投资—运营—退出—再投资”的循环。

落地判断｜项目首先要落在现行行业范围内，做到权属清晰、资产完整、投资和用地手续合规、依法可转让，运营成熟并具有稳定、可预测的现金流；涉及PPP或特许经营的，还要符合新机制及全国PPP项目信息系统要求。原始权益人与基金管理人是申报第一责任人，要对材料真实性、合规性和完备性负责，并审慎处理收入预测、估值、税务、运营管理和风险披露。原始权益人原则上还应具备持续扩募的资产储备。净回收资金主要用于在建、新建或改扩建项目及存量资产收购，补充流动资金等用途原则上不超过15%；发行完成后2年内使用率原则上不低于75%，3年内应全部使用完毕。REITs是成熟资产的资本退出工具，不是所有盘活项目的默认终点。

参考案例｜平安宁波交投杭州湾跨海大桥REIT以杭州湾跨海大桥收费经营权为核心底层资产，于2024年12月在上交所上市，募集规模80.88亿元。宁波市属综合交通投融资平台宁波交通投资集团有限公司是主要原始权益人之一，其净回收资金主要用于通苏嘉甬铁路（浙江宁波段）等交通基础设施建设，形成存量大桥资产退出与新增交通投资的循环。（来源：上海证券交易所、基金招募说明书）

第五组｜增信与价值管理工具

20  绿色金融与生态权益融资

对具备明确绿色属性、可核验环境效益和稳定还款来源的存量项目，可以通过绿色贷款、绿色债券、碳排放配额等环境权益融资，为节能降碳、污染治理、清洁能源和绿色改造引入资金。这类工具既可以支持存量设施提质升级，也可以盘活依法形成、具备计量和交易基础的生态环境权益。

落地判断｜项目是否“绿色”，应按现行支持范围和专业标准认定，并持续核验资金用途、环境效益和信息披露。以碳排放配额等权益融资，还要确认权利归属、登记状态、履约需求、价值波动和处置路径。绿色属性可以改善融资条件，但不能替代真实的项目收益和第一还款来源，更不能借绿色标签包装不合规融资。

参考案例｜绍兴中成热电以碳排放配额作为质押物，取得6000万元贷款，把碳排放履约资产转化为融资增信条件。（来源：生态环境部）

21  数据资产价值管理与运营

数据资产盘活不是简单完成登记、入表、评估或质押，而是把合法取得、持续更新的数据资源，经过分类分级、质量治理和场景开发，转化为可以改善经营、提升公共服务或形成产品收入的能力。其价值实现方式可能包括内部应用、授权运营、数据产品和服务、合规流通以及融资增信。

落地判断｜项目应先回答数据从哪里来、可以怎样使用、由谁维护、能否持续更新，以及应用效果和收益能否验证。数据资源入表是一种会计处理，登记不当然确认排他性权利，评估值也不等于可实现的交易价格。只有完成来源合规、权利责任界定、质量治理、产品化和应用验证，才有条件进一步讨论交易或融资。

参考案例｜“中信建投—金融街证券—青岛数据—青岛融担—数据资产1期资产支持专项计划”于2026年5月在深交所设立，发行规模5.32亿元。专项计划以单一资金信托受益权为基础资产，底层信托贷款以纯数据资产作为核心质押物，并由专业担保机构提供增信，被市场称为全国首单纯数据资产ABS。（来源：深圳证券交易所、联合资信）

03

模式匹配还要再看两层：持有主体与资产属性

在选择存量资产盘活模式时，还要进一步区分两个维度：持有主体决定谁有权决策、需要履行什么程序、收益如何管理；资产属性则决定可以交易什么权利、能否形成经营收益，以及适用哪些监管规则。

第一层：先看持有主体——决定授权、程序和收益管理

1. 行政事业单位：先提效，再谈收入

行政事业性国有资产应优先保障履职和事业发展需要，并在规定权限和程序内开展共享、调剂、出租和处置。实务重点是台账、公物仓、集中招租以及资产管理与预算采购的联动。

评价这类项目，不能只问回笼了多少钱，还要看减少了多少新增采购、降低了多少维护成本、释放了多少办公和公共服务空间。

2. 国有企业：经营改善、专业整合和非主业退出并重

国有企业可用工具较多，但仍应围绕主责主业、资本回报和风险控制排定优先级。园区、物业、停车、能源等有经营基础的资产，通常先统一合同、运营和现金流；同质分散资产可以研究专业化整合；长期低效、缺少协同的非主业资产，则应依法处置或重组。

当前环境下，不少新增融资首先用于置换到期债务，本质上仍是借新还旧。这可以缓解短期流动性压力，却不会自动改善资产利用率、运营效率和经营现金流。判断一项融资是否真正有助于盘活，要同时看资金投向和还款来源：募集或回收资金应主要用于存量资产改造、运营提效，或者符合主业方向的新增投资；融资本息应主要由可验证的经营现金流覆盖，不能长期依赖续贷和再融资维持。

实践中，个别地方国企的新增融资并非由自身经营项目和现金流支撑，而是用于承接政府融资任务或接续与政府责任相关的到期债务；如果偿债最终依赖财政资金、政府承诺或其他变相兜底，就可能形成或新增地方政府隐性债务。这类债务接续既不能认定为市场化融资，也不能作为资产盘活成效。

第二层：再看资产属性——决定经营边界和价值实现方式

3. 基础设施资产：先看收费、运营和公共服务责任

基础设施盘活不能从“项目有收费”直接跳到融资。先要分清资产所有权、运营权和收费权：委托运营解决“谁来管”，特许经营解决“谁投资运营并承担风险”，ABS和基础设施REITs则要求项目已经形成稳定现金流。特许经营项目还要符合PPP新机制的适用范围和使用者付费要求。

关键不是有没有收费，而是能否形成可持续净现金流：收费是否有依据、需求是否稳定、调价机制是否明确；收入扣除运营、维修和更新改造支出后，能否覆盖债务本息和合理回报。涉及公共服务的，还要明确服务标准、政府责任和期满移交。前述条件不成立，历史流水再多，也不具备融资和证券化基础。

4. 自然资源资产：先有权利账和空间账，再研究配置

2026年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》，将管理链条明确为“有什么—值多少—由谁管—怎么管护—如何配置—收益实现—如何监督—如何考核”。因此，项目筛选不能只看一份评估报告或一个经营方案，而要先建立能够持续更新的资产账和责任账。至少要查清实物量和价值量、使用权状况、履职主体、保护约束、管护成本和收益去向，再区分公益性与经营性资产：公益性资产以持续管护和生态绩效为主；经营性资产才进一步研究收储、必要的前期开发、临时利用或市场化配置。相关收入应纳入政府预算，配置合同还要覆盖利用、管护、修复和退出等全生命周期责任。

5. 数据资产：先形成应用价值，再讨论入表、估值和交易

数据资源能否成为可管理、可计量、可运营的资产，首先取决于来源是否合法、持有和使用边界是否清楚、质量是否稳定，以及能否在具体业务场景中持续产生经济利益或公共服务价值。对数据资产的判断，不能停留在“有多少条数据”，更要回答数据从哪里来、可以怎样使用、由谁维护、更新频率如何、使用效果能否验证。

实务上应从资源盘点、合规审查、权利和责任界定、质量治理、产品或场景开发、价值验证到持续监测，形成完整闭环。数据资源入表是一种会计处理，登记不当然确认排他性权利，评估值也不等于可实现的交易价格。只有当数据与真实场景、持续需求和可验证收益结合起来，才有必要进一步研究授权运营、产品服务、合规流通或融资增信。

04

四个高频复合场景：城市更新、停车场、屋顶光伏与公园景区

城市更新项目，以及停车场、屋顶光伏、公园景区等资产盘活，是我们实践中经常遇到、市场需求也较为集中的项目类型和资产类别。它们通常不与前述某一种模式一一对应，而是同时涉及多类资产、权利和现金流，需要组合运用多种盘活方式。基于我们的项目实践，下面单独谈谈这四类高频复合场景。

城市更新项目最容易被一个整体项目名称遮住内部差异。一个片区可能同时包含公益性道路管网、待改造建筑、可出租空间、公共服务设施和新增产业载体。实践中，我们通常先区分公共投入、经营性资产和能够形成现金流的项目单元，再分别匹配用途调整、出租、委托运营、联营合作、资产或股权交易等工具。单纯的环境整治或立面改造不当然属于资产盘活；只有空间用途、运营主体或权利关系发生实质调整，并形成可持续现金流的部分，才纳入盘活范围。

停车场项目看似标准，实际可能同时涉及停车设施、公共泊位资源、收费运营和平台系统。保留设施产权并交由专业机构收费运维，通常属于委托运营；依法配置公共停车资源经营权益，可能属于公共资源有偿使用；涉及新建或改扩建固定资产投资且符合PPP新机制要求的，才可能采用特许经营。将分散停车场统一接入平台、统一合同和收缴规则，则属于专业化整合；运营现金流稳定后，才进一步研究融资或证券化。

屋顶光伏项目同时包含屋顶空间使用、设备投资、能源服务和电费收益。实践中要先看谁投资、谁持有设备、谁使用电力以及收益如何分配：仅出租屋顶空间属于出租；资产方提供屋顶、合作方投资并按约定分成，属于联营合作；公共机构通过节能效益分享或能源费用托管引入社会资本，通常属于合同能源管理；既有光伏设备开展售后回租，才进入融资租赁。多个分散屋顶统一开发，还会叠加专业化整合和集中运营。

公园景区项目更为典型，它往往同时包含公益开放、生态保护、自然资源、设施设备、经营空间和服务项目。实践中，我们先把免费开放、生态保护和基本服务责任作为边界，再拆分停车、商业、体育、活动、研学、广告、门票、索道、景交和游船等经营单元，逐项核验权利来源和现金流。根据具体结构，可以采用出租、委托运营、联营合作、公共资源有偿使用或专业化整合；森林、水体、林地等自然资源权利则要单独识别，不能笼统装入所谓“整体经营权”。

05

数智化不是“第22种模式”，而是贯穿盘活全周期的能力底座

明树团队长期采用“数据+咨询+软件”的服务模式：从投融资咨询出发，逐步延伸到资产全生命周期的数智化管控。三类能力并非简单叠加，而是天然衔接——咨询负责识别问题和设计路径，数据支撑资产诊断与方案测算，软件承接交易实施、运营监测和持续优化。无论是国有资产管理系统、高速公路引流增收算法，还是停车场智慧调度或文旅景区数据资产管理系统，我们始终关注的都不是“建一个系统”，而是系统能否真正帮助资产看得清、方案算得准、交易协同更高效、运营风险管得住。

也正因为如此，我们更愿意把数智化理解为资产盘活和运营提升的能力底座，而不是一种独立的交易方式，更不是简单地把纸质台账搬到线上、再做一块展示大屏。它真正要解决的是：让资产事实、权利事实、经营事实和交易事实能够相互校验，并在项目筛选、方案测算、交易实施和投后运营中持续更新，把一次性的项目方案逐步转化为可验证、可复盘、可持续的运营能力。

第一层：看得清，形成可核验的资产画像。以统一编码连接实物位置、权利状态、规划用途、使用主体、合同期限、抵押查封、维护投入和历史收益，让管理者不仅知道“有什么”，还知道“能不能用、由谁负责、目前卡在哪里”。

第二层：算得准，识别盘活机会并比较方案。围绕空置率、利用率、出租率、收费率、回款率、单位运营成本和剩余期限建立指标口径；在数据基础较好的场景中，再用规则模型、现金流预测和压力测试比较自营、出租、合作运营、处置或融资等路径。智能模型用于缩小判断范围，不能替代确权、评估、法律尽调和专业决策。

第三层：交易快，降低核验与协同成本。把权证、批复、合同、发票、回款、工程和运营资料沉淀为结构化项目档案，形成可授权、可追溯的数据空间；再依据资产条件、投资偏好和模式要求开展项目分层与供需匹配，减少重复取数、重复尽调和信息口径不一。

第四层：管得住，把签约结果转化为持续经营结果。围绕租金和收费归集、服务质量、设备运行、维护投入、节能量、生态修复、债务偿付和重大合同节点设置动态监测与预警，及时识别偏离预算、履约不足和现金流恶化。盘活完成的标志不是合同签署，而是经营改善能够持续兑现。

平台建设不宜一开始就追求“全量接入”和功能大而全。更可行的路径，是从一个有明确责任人、明确数据源和明确评价指标的场景切入，例如降低空置率、加快租金回收、压降单位能耗或提高合同履约率；先跑通“发现问题—匹配模式—形成方案—执行跟踪—结果评价”的闭环，再逐步扩展。

衡量数智化成效｜不应只看接入了多少资产、建设了多少功能，而要看资产核验和方案论证周期是否缩短、交易协同成本是否下降、利用率和回款率是否改善、风险是否更早暴露，以及盘活结果能否被持续验证。

06

21类模式全景图解决“有哪些路”，项目诊断回答“怎么走”

本文列出21类模式，不是让项目方从中任选一种，更不是把资产套进最热门的工具。真正进入项目时，第一步仍然是判断：这项资产究竟要解决什么问题，已经具备哪些条件，哪些约束不能绕开。

同一类资产，可能因为持有主体、权利状态、用途条件、现金流成熟度和债务责任不同，得到完全不同的答案。看起来“能做”的模式，不一定合规；结构上“能搭”的交易，也不一定能够持续。

因此，这张全景图解决的是“有哪些路”，下一步更重要的问题是：一项具体资产应该走哪条路，需要补齐哪些前置条件，又在哪些地方必须停下来。

# 主要政策与案例来源

国务院办公厅：《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）。

中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》（2026年7月4日）。

国务院办公厅：《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）。

国家发展改革委等六部门：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年第17号令）。

国家发展改革委：《关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目常态化发行的通知》（发改投资〔2024〕1014号）。

财政部：《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号）。

财政部：《关于强化制度执行 进一步推动行政事业性国有资产管理提质增效的通知》（财资〔2024〕155号）。

财政部：《关于依托预算管理一体化系统建立全国行政事业单位国有资产调剂共享平台的通知》（财资〔2024〕175号）。

财政部：《中央行政事业单位国有资产使用管理办法》（财资〔2024〕116号）。

财政部等：《市政基础设施资产管理办法（试行）》（财资〔2024〕108号）。

国务院：《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）。

国务院国资委、财政部：《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号）。

国务院国资委、财政部：《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号）。

财政部：《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》（财资〔2024〕1号）。

国家发展改革委办公厅：《盘活存量资产扩大有效投资典型案例》（发改办投资〔2022〕1023号）。

案例信息还参考财政部、国务院国资委、生态环境部、国家机关事务管理局、地方政府及其国资监管、自然资源、公共资源交易等部门公开披露；文中数据以相应公开信息为准。

说明｜本文为截至2026年7月的公开政策与项目实务框架梳理，不构成对具体项目的法律、财务、税务、评估或融资意见。具体项目应以届时有效的法律法规、政策文件、监管口径和专业机构尽调结果为准。